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    1. 中國紅十字會的法律保障

      來源:福建省紅十字會 發布時間:2020-04-21 13:58

       紅十字運動之所以能夠被人們普遍認同并產生廣泛的社會效應,是因為它一開始就在亨利?杜南的倡議下簽訂了一部公約,將人道思想從倫理學范疇擴大到法學范疇,把中立性概念以法律形式確定下來,變成有約束力的法律規范,并應用于戰爭或武裝沖突。所以,紅十字運動從一開始就受到國際法的保護,隨著運動的深入發展,許多國家也都制定了本國的紅十字會法。
       ?。ㄒ唬吨腥A人民共和國紅十字會法》的誕生
        中國紅十字會成立很早,立法卻很遲(在臺灣,已于1954年10月通過了所謂《中華民國紅十字會法》)。這與中國紅十字會在紅十字運動中的地位極不相符。因此,為履行日內瓦公約的要求,適應紅十字運動的發展趨勢,使國內紅十字事業的發展更好地為社會主義現代化建設服務,在國務院有關部門的支持和指導下,中國紅十字會第五屆理事會和執委會,從1990年末開始把立法列為一項中心工作,經過兩年多的努力,完成了這一任務。其工作進程大致如下:
        第四屆理事會提出并做了一些立法準備工作,第五屆理事會把立法工作擺上重要議事日程。1991年6月,將該法(草案)及說明報國務院法制局,法制局作為特例,當年征求外交部、民政部、解放軍總政治部等23個有關部門的意見。1992年上半年,總會兩次組團赴瑞士、日本考察。6月,總會協助國務院法制局、全國人大法工委有關法律專家,共同對《草案》逐條逐句推敲修改,并兩次征求有關部門的意見。1993年6月11日,國務院第五次常務會議審議并原則通過《中華人民共和國紅十字會法(草案)》。其后,經過進一步考察,對部分條款進行修改,于1993年8月提請八屆全國人大常委會第三次會議審議,同年10月31日,經八屆全國人大常委會第四次會議正式通過,同日,中華人民共和國主席以第十四號令公布施行。
        《中華人民共和國紅十字會法》的公布施行,結束了中國紅十字事業長期沒有法律保障的狀態,標志著中國紅十字事業進入了新的歷史發展階段,具有劃時代的意義。這次立法工作,進展非常順利,從準備立項到出臺不到三年時間,充分反映出國家對紅十字事業的重視和理解,對發展我國紅十字事業有著殷切的期待。
       ?。ǘ吨腥A人民共和國紅十字會法》的作用
        《中華人民共和國紅十字會法》是國際人道法、紅十字運動基本原則與中國憲法和相關法律相結合的產物,亦即國家依據國際人道法及有關規則,結合我國實際情況,制定的一部確保中國紅十字事業發展的國家法律。它所起的作用,主要是以法律形式明確了下列幾個重大問題,給中國紅十字會注入了新的生命力,開辟了廣闊的發展道路。
        一是明確規定中國紅十字會的宗旨,是為了保護人的生命和健康,發揚人道主義精神,促進和平進步事業。這是把紅十字工作的意義提到人類進步發展的高度,與當今世界的兩大主題--和平與發展聯系起來,揭示出紅十字事業是一項崇高的社會事業,從而掃除了人們對紅十字工作的陳舊觀點和意識形態上的障礙,使人道主義成為我國社會生活中的一項重要的道德準則,從思想認識上為發展紅十字事業開辟了道路。
        二是明確規定中國紅十字會是中華人民共和國統一的紅十字組織,是從事人道主義工作的社會救助團體。這是根據國際和國內社會發展的新形勢,對紅十字會的地位和性質做出的新規定,大大拓寬了紅十字會的活動范圍,從人民衛生救護擴大到從事人道主義工作的社會救助,這實際上使中國紅十字會成了國家法定的專門從事人道主義工作的社會救助團體,具有了更加深厚的潛在功能和更加廣闊的活動空間。
        三是明確規定中國紅十字會遵守憲法和法律,遵循國際紅十字與紅新月運動確立的基本原則,依照中國參加的日內瓦公約及其附加議定書和中國紅十字會章程,獨立自主地開展工作。這就構成了紅十字會既是國家的社會團體,又是國際組織成員的特性。這是紅十字會與一般社會團體有所不同的地方。因此,堅持獨立自主地開展工作對于紅十字會就更為重要,是能否堅持實行紅十字運動基本原則的關鍵所在。該法對此做出專門條款規定,就是對紅十字會的獨立自主權予以特別的法律保障。
        四是明確規定紅十字會與人民政府的關系。人民政府對紅十字會給予支持和資助,保障紅十字會依法履行職責,并對其活動進行監督;紅十字會協助人民政府開展與其職責有關的活動。紅十字會與人民政府的這種關系同一般社會團體與人民政府的關系也有所不同,除了根據國家法律的有關規定,還根據國際人道法及中國批準、加入的其他國際法律文書。
        中國是日內瓦公約的締約國,中國紅十字會是依據日內瓦公約的有關規定成立和發展的,每次召開的紅十字國際大會,中國政府與中國紅十字會都派代表團出席。因此,人民政府既有支持、資助紅十字會工作,保障紅十字會履行其職責的責任及義務,也有監督紅十字會工作的權利。作為紅十字會來說,最重要的就是支持和協助本國政府開展與人道主義有關的工作,這是成立紅十字會的初衷,也是檢驗紅十字會工作的標尺。但是,紅十字會不是政府的一個部門。該法對此做出明確規定,對于發揮紅十字組織的作用至關重要。
        五是明確規定紅十字會的組織體制,縣級以上按行政區域建立地方各級紅十字會,全國性行業根據需要可以建立行業紅十字會。這是把紅十字運動基本原則中的統一原則與普遍原則變成法律條款,保障其實施,使中國紅十字會的組織建設得到空前未有的大發展,成為名副其實的全國性的社會團體。
        《中華人民共和國紅十字會法》共六章二十八條,每個條款都有實際內容,基本上涵蓋了紅十字會工作的所有問題,既切合實際又具有前瞻性。上述五點,是最主要的,是把中國紅十字事業推向全面和全新發展,是建設中國特色紅十字事業的最有力的武器。這五點科學地總結了紅十字運動的歷史經驗,深刻地揭示了紅十字工作的本質,把紅十字運動的要求和中國進行社會主義現代化建設的實際有機地結合起來,使它成為國家的意志和行為。這在紅十字運動史上是少有的。全面貫徹執行這部法律,將會對紅十字事業的發展產生巨大的動力。
       ?。ㄈ吨腥A人民共和國紅十字會法》的特征
        《中華人民共和國紅十字會法》是我國法律體系中的一部非常特殊的法律,它既是對一個社會團體的立法,又是對一項專門工作的立法。因此,這部法律有幾大特征:
        第一,與國際人道法和國際慣例接軌。例如,第一章總則、第三章職責、第四章標志的許多條款,都是根據國際人道法的規定或是沿襲國際慣例而制定的,是把國際法的有關要求和規定變成國家法律,是國家遵守國際法和承擔人道工作任務(包括責任和義務)的具體體現。它表明中華人民共和國是一個認真履行國際公約和國際義務的國家,是一個熱衷于人道、和平與人類進步事業的國家,是一個愿意超越社會制度和意識形態的差異,與世界各國和國際社會共同努力對付人類生存和發展所面臨的挑戰的國家。我們學習和宣傳《中華人民共和國紅十字會法》,首先應從這個高度理解國家制定紅十字會法的目的和意義,把學習紅十字會法與學習國際人道法及紅十字運動的有關章程、規則結合起來,以求對紅十字會法全面、正確
      的認識。
        第二,授權性條款多。由于這部法律是一部保障紅十字會開展工作的法律,這一特殊性決定了授權性條款比較多,而且授權的對象包括紅十字會、政府和所有公民。例如:規定了紅十字會有權處分其接受的救助物資,執行救助任務的人員、物資和交通工具有優先通行的權利,紅十字會為開展救助工作可以進行募捐活動,紅十字會接受捐贈物資享受減稅免稅;規定中華人民共和國公民承認紅十字會章程并交納會費的,可以自愿參加紅十字會;規定縣級以上按行政區域建立地方各級紅十字會,紅十字會具有社會團體法人資格;還規定紅十字會履行七項職責,紅十字標志具有保護作用和標明作用,對于濫用紅十字標志的,紅十字會有權要求其停止使用,拒絕停止使用的,紅十字會可以提請人民政府按照有關法律、法規的規定予以處理。這種授權性條款有15條之多,超過了總條款的一半,這是本法律的顯著特征。充分運用這些授權性條款,依法確保紅十字會的權益,推進紅十字會的工作,應當成為法律實施的重點。
        第三,內容包容量大,可創性強。有人認為,本法規定的紅十字會工作彈性太大,沒有硬性任務,似乎是一個缺點。實際上,這正是本法的又一個特征,就是對紅十字會應做的工作,可做的工作,包容量都很大。例如,對紅十字會宗旨的規定(保護人的生命和健康,發揚人道主義精神,促進和平進步事業);對紅十字會性質的規定(從事人道主義工作的社會救助團體);對紅十字會職責的規定,都給予各級紅十字組織廣闊的發展空間。只要符合上述宗旨、性質、職責的事,紅十字會都可以去做,都應該去做,可以勇敢地進行開拓和創造,把紅十字事業積極推向社會發展的前沿。紅十字會潛在能量的深厚,紅十字事業的大有可為,正是在于它具有這些特性。只要我們善于運用紅十字會法賦予的這些特性,加上堅持獨立自主開展工作這一條,中國紅十字會的工作定會百尺竿頭,更上一層樓。
        第四,沒有明確執法主體。由于紅十字會法屬于社團法的范疇,按照我國的法律體制,社團法一般不明確執法主體,法律條款涉及哪個部門,哪個部門就應貫徹執行。紅十字會法中規定人民政府對紅十字會給予支持和資助,保障紅十字會依法履行職責,國家對紅十字會興辦的與其宗旨相符的社會福利事業給予扶持;同時,還規定地方各級紅十字會根據實際工作需要配備專職工作人員,以及人民政府的撥款,這些都需要政府來保證,而這些又是發展紅十字組織和開展紅十字工作的基本條件,在當前中國實行的管理體制下,沒有這些基本條件,紅十字會工作是難以開展的。因此,爭取各級政府及有關部門對紅十字會法的理解和執行,是各級紅十字會的首要任務。
        第五,具有很強的改革性和前瞻性。一般法律是總結實踐的經驗,對政府、對人們等方面的行為加以規范。紅十字會法的許多條款并非沿襲過去的做法,而是把紅十字運動的基本原則和理論,參照國際通行做法,結合我國實際制定的,既體現了改革性,又反映了前瞻性。
       
      四、新時期發展戰略和主要任務
        《中華人民共和國紅十字會法》的公布施行,是中國紅十字會發展史上劃時代的大事,它將中國紅十字事業推上了一個新的依法建會的歷史發展階段。
        第六屆理事會依據紅十字會法的規定,結合我國實際,總結各地經驗,確定了依法建會的基本思路和基本方略,即新時期的發展戰略和主要任務。概括起來,即一、二、三、四、六:在一個目標的指引下,實行兩個轉變,興辦三項社會工程,加強四項內部建設,建構六個方面的基本框架。
         一個目標,就是建設中國特色紅十字事業。
        兩個轉變,就是性質任務從人民衛生救護、社會福利團體轉變為從事人道主義工作的社會救助團體;組織體制從依附掛靠于政府某一部門轉變為單獨設置,獨立自主地開展工作。
        三項工程,就是救援工程、生命工程和愛心工程。救援工程,是以積極參加國家的救災減災和扶貧計劃為目標,擴大和加強備災救災基地建設,提高救災能力和實效。生命工程,是以積極參與國家初級衛生保健和社區衛生為目標,組織社會力量興辦衛生救護培訓、醫療、急救、無償獻血及中華骨髓庫等事業,保護人的生命和健康。愛心工程,是以積極參與國家建立城鄉社會保障體系為目標,發動紅十字會會員和社會群體興辦公益事業,為弱勢群體服務。這三項工程總的名稱是紅十字博愛系列社會工程,是和平時期紅十字會開展人道主義救助工作的主要內容和具體表現,稱之為工程是要求這些工作都要有相當的規模,形成載體和網絡,走向規范化。
        四項建設,就是加強理論、組織、業務和基金建設,亦即縣級以上紅十字會的自身建設,其目的是提高各級紅十字會的素質,增強工作能力,能夠履行紅十字會法規定的各項職責,能夠組織和領導廣大會員及志愿工作者開展各種活動,能夠興辦紅十字博愛系列社會工程,并使其日益充實和擴大,迅速產生社會效應,使紅十字會成為名副其實的、具有崇高威信的、從事人道主義工作的社會救助團體。
        六個方面的框架,就是從理論基礎、法制建設、組織體制、內部業務、社會工程和資金籌集等六個方面建構中國特色紅十字事業的基本框架。
        中國紅十字會現階段的建會方略,是互相聯系、互相促進、互為因果的整體,既是建設中國特色紅十字事業的內容,又是建設中國特色紅十字事業的手段。兩個轉變是前提,三項社會工程是基礎,四項內部建設是動力,六個方面的框架是措施。
        從工作進程來說,從1994年4月召開中國紅十字會第六次全國會員代表大會開始,就步入了依法建會--建設中國特色紅十字事業的新時期,其進程與國家建設中國特色社會主義事業的進程基本相同,是隨著國家建設中國特色社會主義事業的步伐前進的。從發展步驟來說,首先是解決兩個轉變問題,同時狠抓四項建設,逐步壯大三項工程,經過幾代人的努力,若干年后,中國紅十字會將在理論體系、法制建設、組織體制、社會工程、內部業務和基金籌集等六個方面基本建構起中國特色的比較成型的體系或模式。實行兩個轉變,這是依法建設中國特色紅十字事業的前提和核心。如同建設中國特色社會主義事業一樣,首先是要抓經濟上的兩個根本轉變:經濟體制的轉變和生產方式的轉變。中國紅十字會依法實行兩個轉變,即性質任務從人民衛生救護、社會福利團體轉變為從事人道主義工作的社會救助團體,組織體制從依附掛靠于政府某一部門轉變為單獨設置,獨立自主地開展工作。這樣有利于與國際接軌和更好地利用國際上的力量,有利于全面發揮紅十字會的優勢,有利于廣泛發動和動員社會力量開展社會救助活動,減輕政府負擔,有利于兩個文明建設特別是精神文明建設。關于實行兩個轉變的步驟和方法,經過幾年的探索,已取得一些經驗,概括起來,有以下幾點:
        1、組織體制的轉變和性質任務的轉變要同步進行,做到相輔相成。性質任務的轉變要求組織機構與其相適應,組織體制的轉變是體現和促進性質任務轉變的主要因素。這本身就是改革。紅十字會的組織體制必須與性質任務相適應。
        2、解決組織機構獨立設置問題,要以紅十字會法為武器,運用各種力量促進各級人民政府的各有關部門依法解決紅十字會機構獨立設置所必需的各種條件。
        3、依照法律設置機構要與依照章程運作內部事務結合起來,不論目前機構設置屬于何種形式,都要按照章程規定按時召開會員代表大會、理事會和常務理事會,充分行使其職權,發揮其作用,使各級紅十字會做到實際上獨立自主地開展工作。其實質是按照社團機制運作紅十字會工作。
        4、實行組織體制轉變要從思想理論、組織人事、業務管理和資金籌集等四方面同時努力加強自身建設,增強獨立自主開展工作的實際能力。
        1999年10月召開的中國紅十字會第七次全國會員代表大會對上述建會方略予以充分肯定。第七屆理事會和執委會根據新的實踐和認識,在中國特色紅十字事業的基本特征等方面進行了積極的探討(概括為五原則:堅持黨的領導;工作上堅持與政府行為相協調;組織序列堅持與行政區劃相一致;堅持上級紅十字會指導下級紅十字會;堅持政府領導可兼任紅十字會領導職務),并且在轉變體制、理順關系等方面取得突破性進展,從理論和實踐上進一步豐富和完善了建會的基本方略。
        建設中國特色紅十字事業任重道遠。人類已經進入21世紀,我們面臨新的機遇與挑戰。中國紅十字會將認真貫徹紅十字會法,密切聯系實際,既做好傳統性工作,又做好開創性工作,認真總結經驗,注重理論研究,不斷增強自身實力,為改善最易受損害群體的境況,為國家社會主義現代化建設做出應有的貢獻,以優異的成績迎接中國紅十字會建會一百周年。

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